Внедрение системы по обработке обращений граждан и организаций в Правительстве Вологодской области

Вологодская область – один из лидеров цифровой трансформации среди регионов РФ. В регионе планомерно реализуются инициативы в рамках развития текущих и внедрения новых технологий и подходов, направленных на повышение эффективности государственного управления.

Цели и задачи проекта

Автоматизированная система электронного документооборота органов исполнительной государственной власти Вологодской области (далее АСЭД ВО) функционирует в регионе еще с 2013 года и в том числе, охватывает процесс работы с обращениями. Непосредственное выполнение требований 59ФЗ в рамках системы реализовано достаточно давно. Тем не менее в 2019 году был сформирован новый запрос на развитие процесса обработки обращений граждан, в части выделения модуля «Обращения граждан и организаций» из АСЭД ВО в отдельную систему по обработке обращений граждан и организаций (далее СЭД ОГ) в закрытом контуре.

Рисунок 1. Принципиальная схема выделения модуля ОГ в отдельную систему

Необходимость локализации системы в изолированном контуре продиктована следующими требованиями:

• Повышение безопасности работы, при обработке персональных данных Заявителей.
• Выполнение требований законодательства, а также выполнение предписаний надзорных ведомств, в части аттестации рабочих мест всех пользователей, на которых производится обработка персональных данных.
• Минимизация затрат на проведение аттестаций и переаттестаций рабочих мест.

С целью исполнения методических рекомендаций Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций по переходу органов исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации на использование отечественного офисного программного обеспечения необходимо проведение работ по адаптации функционала модуля «Обращения граждан и организаций» на веб-интерфейс.

Одно из основных требований, при реализации Системы – это выделение модуля «Обращения граждан и организаций» АСЭД ВО в самостоятельную единицу – СЭД ОГ. Данное требование обусловлено тем, что в рамках единой системы возникали следующие проблемы:

• Сложность в выстраивании правовой модели, а иногда и невозможность ограничения, так как пользователи самостоятельно могли передавать права на документы.

• Сложности при использовании мобильных приложений и полноценного использования веб-доступа пользователями, работающими с с обращениями граждан. Фактически каждый руководитель в АСЭД ВО имеет возможность работы в мобильном приложении Solo, но также любой руководитель работает и с рассмотрением обращений граждан в Directum. Данный факт вызывал коллизию, которая приводила к тому, что из рабочих папок Руководителей умышленно исключались папки с обращениями граждан, с целью исключения ситуации обработки на планшетах, т.к. аттестация мобильных устройств формально невозможна.

Снижение уязвленности информационной системы путем обеспечения закрытого контура

Была поставлена следующая задача: система должна находится внутри локальной сети Правительства в отдельном контуре, закрытом от доступа из Интернет, доступ к системе присутствует только с защищенных рабочих мест, проще говоря – в систему можно попасть только с рабочего места, оборудованного средствами защиты информации (VipNet-клиентом).

В числе пользователей с разрешенным доступом оказались, как руководители ОИГВ ВО, так и делопроизводители, осуществляющие непосредственную работу с обращениями, а также исполнители, выполняющие работу «по существу» (написание ответов на обращения). В соответствие с разделением полномочий была выполнена настройка ролевой модели в СЭД ОГ по всем подразделениям Правительства ВО, а также ОИГВ ВО.

Заказчики проекта:

• Комитет информационных технологий и телекоммуникаций Вологодской области (ВО) – исполнительный орган государственной власти региона, осуществляющий функции по реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области ИТ и использования и развития государственных информационных систем.

• БУ ВО «Центр информационных технологий» - подведомственное учреждение Комитета информационных технологий ВО.

Функциональный заказчик – управление по работе с обращениями граждан и организаций департамента внутренней политики Правительства Вологодской области – структурное подразделение Правительства Вологодской области, уполномоченный орган по осуществлению контроля за порядком рассмотрения обращений граждан в Правительстве и ОИГВ ВО.

Реализация проекта

В рамках создания СЭД ОГ использовалась версия Directum 5.7.1, с клиентским web-интерфейсом. Desktop-клиент – используется только администраторами СЭД ОГ, все пользователи работают в web-интерфейсе.

Рисунок 2. Карточка обращения в web-интерфейсе

Модули и подсистемы, реализованные или адаптированные в ходе проекта

Были реализованы, либо существенно доработаны и адаптированы под web следующие модули Системы:

Автоматическое занесение документов в систему по штрих-коду. Для всех 29 ОИГВ настроено потоковое сканирование и прикрепление посредством DCS документов по обращениям. Ввиду повсеместного использования web-клиента, в том числе на рабочих местах делопроизводителей – это необходимая мера для процесса внесения документов в систему со сканера.
В систему по штрих-коду заносятся как документы вида Обращение, так и Ответы на обращения, которые также автоматически связываются как с карточкой обращения, так и с основным документом.

Интеграция с государственной информационной системой «Официальный портал Правительства Вологодской области. Загрузка осуществляется из двух разделов Портала - Онлайн-приемная и Обращения граждан (http://vologda-oblast.ru/onlayn_priyemnaya_gubernatora/, https://vologda-oblast.ru/obrashcheniya_grazhdan/). При получении обращения из Онлайн-приемной Губернатора, срок по предоставлению ответа на обращение устанавливается равным 3-м дням.

Интеграция с государственной информационной системой « Единой платформой официальных сайтов органов исполнительной государственной власти ВО» , также осуществляется автоматическая загрузка текстов обращений с ресурса ГИС «Единая платформа официальных сайтов» (https://gov35.ru/form-request/) в СЭД ОГ. Данная платформа объединяет в одном месте все органы власти области и позволяет гражданам быстро и просто подать обращение, не разыскивая сайт того или иного ведомства в Интернет.

Интеграция с МЭДО. Был существенно доработан текущий механизм в части:

• Разделения функционала по загрузке служебной корреспонденции – оставлен в АСЭД ВО и обращений граждан – загружаются в СЭД ОГ. При этом создан механизм, позволяющий переопределить тип поступившей корреспонденции и произвести направление пакета из АСЭД в СЭД ОГ, если ответственный за регистрацию считает, что поступило именно обращение.

• Автоматизирован процесс отправки исходящих документов в Администрацию Президента РФ. В данной части пользователи на определенном этапе маршрута по исполнению работ по рассмотрению обращения создают документ определенного вида (система не даст выполнить задание без создания документа), после чего происходит автоматическая отправка документа по МЭДО, без регистрации (используется номер обращения).

Интеграция с ССТУ. Разработан собственный коннектор, так как стандартный не мог учесть всю специфику работы в Правительстве ВО. Ежедневно производится формирование пакетов на отправку в РРО (Раздел результаты исполнения) портала ССТУ.РФ, по всем обращениям, актуализованным в течение текущих суток по всем ОИГВ ВО. Отправка производится в полностью автоматическом режиме. По статистике ежедневно отправляется от 500 до 1000 запросов к КП ССТУ, таким образом, статистика по региону находится всегда в актуальном состоянии на текущий день.

Модуль выгрузки уведомлений и ответов заявителям на e-mail. В соответствие с изменениями в 59ФЗ, государственные органы могут отправлять ответы на обращения, а также иную информацию уведомительного характера на e-mail заявителей в виде электронного документа. В связи с этим был разработан отдельный модуль, позволяющий направить заявителю:

• Уведомление о переадресации обращения по компетенции.
• Ответ на обращение.

Уведомления о переадресации формируются из 5 шаблонов, заведенных в системе в автоматическом режиме. В шаблон вставляются регистрационные данные, а также факсимиле подписанта, на основании текущего места регистрации делопроизводителя, формирующего уведомление. Создан специальный справочник, куда заведены факсимильные подписи всех руководителей всех ОИГВ, а также соотнесены все их официальные e-mail. После формирования уведомления, создается запись реестра отправки (справочник), которая обрабатывается сценарием для отправки на e-mail заявителя. Аналогичным способом формируется письмо с ответом на обращение.

Указанный механизм позволил значительно снизить трудоемкость при отправке уведомлений и ответов делопроизводителями ОИГВ и Правительства ВО, за счет отсутствия необходимости распечатки, подписания и физической отправки по почте официальных документов.

Модуль рассылки обращений при переадресации по компетенции в ОИГВ ВО. Был существенно доработан механизм автодоставки обращений, при пересылке по компетенции. Значительную долю трудозатрат составила адаптация всех пользовательских действий и кнопок под web.
Механизм переадресации спроектирован и реализован следующим образом:

• Если в карточке обращения по какому-либо из вопросов определены организации для переадресации, перед запуском задачи на рассмотрение должностному лицу, делопроизводитель формирует Сопроводительное письмо.

• Сопроводительное письмо формируется автоматически из 20 преднастроенных шаблонов, по каждой организации. В письме фиксируется информация по переадресуемому вопросу, коду тематики, виду вопроса, а также фиксируются информация об организациях, в которые параллельно перенаправляется обращение.

• Для каждого комплекта сопроводительных писем также автоматически формируется лист уведомления гражданину.

• Далее, формируется задача на рассмотрение должностному лицу, в которую вкладывается сопроводительное письмо. Результат выполнения задачи – подписанное ЭП письмо, либо скан сопроводительного письма.

• После выполнения подписания сопроводительного письма, выполняется сценарий рассылки, который создает в каждом ОИГВ-адресате задачу, с вложенным текстом обращения, сопроводительным письмом, исходной карточкой обращения, а также с предзаполненной карточкой по месту регистрации организации.

• Делопроизводителю на стороне ОИГВ остается только зарегистрировать новую карточку обращения и направить его в работу.

За счет внедрения указанного механизма удалось значительно сэкономить бумагу, время и ресурсы на переадресацию обращений, а готовые шаблоны писем и уведомлений – значительно упрощают жизнь делопроизводителей.

Бизнес-логика, реализованная в ходе проекта

Основной задачей на проекте, помимо выделения в закрытый контур и адаптации под web, была также централизация контрольных функций на уровне Управления по работе с обращениями граждан (УРОГ). Данное управление должно было стать своего рода единым арбитром практически по всем обращениям, поступающим в Правительство области. Это позволило бы не только повысить результативность по итогам рассмотрения обращений, но в том числе собрать большой пласт аналитики, необходимой для совершенствования управленческих процессов. Тем более Губернатор области лично заинтересован качеством исполнения обращений и мерами, принимаемыми по ним.

В рамках доработки бизнес-логики были реализованы следующие процессы:

• Контроль поручений должностных лиц Правительства области и Губернатора области.
• Контроль обращений, переадресованных по компетенции в иные ОИГВ и ОМСУ области.
• Упреждающий ежедневный контроль по всем контрольным обращениям.
• Отчет по просрочкам исполнения. Отчет по просрочкам переадресации и регистрации обращений.

Контроль поручений должностных лиц Правительства области и Губернатора области

В рамках СЭД ОГ реализована работа с поручениями Губернатора, должностных лиц Правительства и руководителей ОИГВ, причем, для отказа от использования лицензий модуля «Канцелярия» в рамках данной системы, реализован собственный справочник Поручений.

Карточка поручения по обращению, по большей части схожа с аналогичной карточкой в Канцелярии, но есть и особенности. Например: в поручении есть признак «Ответ за моей подписью». Данный реквизит аналогичен формулировке в тексте резолюции «Предоставить проект ответа на обращение за моей подписью», при установке реквизита в значение «Да» и «Ответить заявителю», при значении «Нет».

Реквизит служит, для определения необходимости создания карточки обращения по месту регистрации Исполнителя поручения, т.е. по реквизиту определяется факт переадресации в иной ОИГВ ВО. Данный признак учитывается в статистических отчетах по количеству переадресованных обращений, а также при выгрузке на ССТУ: при отсутствии чекбокса «Ответ за моей подписью» на портал выгружается информация о переадресации в иную организацию.

Все поручения, выдающиеся в Правительстве области по умолчанию являются контрольными, причем в СЭД ОГ реализована 2-х ступенчатая модель контроля:

• Контроль исполнителя по поручению контролером.
• Контроль должностного лица Правительства области УРОГ.

Рисунок 3. Схема контроля поручений в СЭД ОГ

Пример: Заместитель Губернатора выдал поручение руководителю ОИГВ. На первом этапе контроль исполнения будет осуществлять приемная Заместителя Губернатора, на втором этапе – УРОГ контролирует приемную Заместителя Губернатора.

При этом контролерами по поручению могут приниматься различные решения:

• Принять контроль, если предоставлен достаточный ответ.
• Продолжить контроль. Если обращение ставится на дополнительный контроль или контроль до принятия мер (долгосрочный контроль). При этом указывается новый срок и исполнитель получает новое задание с этим сроком.
• Отправить на доработку. Если результаты работ неудовлетворительны и требуется доработка по ним.

Контролеры УРОГ же получают задания уже после принятия решения контролером по поручению и могут либо согласится с этим решением, либо скорректировать решение, либо не согласится. При возникновении спорных ситуаций, арбитром выступает Начальник УРОГ. Более подробно логика описана на схеме – Рисунок 3. Схема контроля поручений в СЭД ОГ.

Подобный механизм контроля зарекомендовал себя как эффективный инструмент для повышения качества готовящихся ответов Заявителям.

Контроль обращений, переадресованных по компетенции в иные ОИГВ и ОМСУ области

В СЭД ОГ также контролируются порядка 90% переадресованных из Правительства по компетенции обращений. Таким образом, у контролера УРОГ есть реальная возможность повлиять на качество и полноту ответа Заявителю, оформленным исполнителем в ОИГВ, а также на основании ответа получить дополнительную информацию, для проведения статистических и аналитических работ.

Аналогично процессу контроля в рамках поручений должностных лиц Правительства, у Контролера УРОГ есть возможность:

• Принять контроль, если предоставлен достаточный ответ.

• Продолжить контроль. Если обращение ставится на дополнительный контроль или контроль до принятия мер (долгосрочный контроль). При этом указывается новый срок и исполнитель получает новое задание с этим сроком.

• Отправить на доработку. Если результаты работ неудовлетворительны и требуется доработка по ним.

Упреждающий ежедневный контроль по всем контрольным обращениям

Ни для кого ни секрет, что для избежания какой-либо негативной ситуации лучше проводить профилактические меры, чем «тушить пожар» после её возникновения.

Аналогично и с контролем по обращениям граждан, УРОГ выполняет операции упреждающего контроля. Для этого были разработаны специальные сценарии, которые в автоматическом режиме 2 раза в сутки выполняют рассылку уведомлений по приемным должностных лиц Правительства, а также приемным ОИГВ ВО, о тех обращениях, по которым необходимо подготовить ответ:

• Первый раз – ночью перед рабочим днем, с целью определения списка обращений со сроком СЕГОДНЯ.
• Второй раз в послеобеденное время со списком обращений со сроком ЗАВТРА, ПОСЛЕЗАВТРА.

Причем сценарий учитывает не просто срок по обращению, но также определяет результаты рассмотрения по вопросам, т.к. в одном обращении могут быть вопросы, на которые дан ответ и по ним уведомления не требуется. Также сценарий определяет обращения, стоящие на дополнительном контроле, а также обращения на долговременном контроле, учитывается также детальный срок по конкретным поручениям для исполнителей.

Механизм пользуется заслуженной популярностью среди сотрудников приемных, так как позволяет значительно снизить трудоемкость по поиску обращений, которые необходимо проконтролировать. Фактически в уведомлении содержится вся необходимая информация для работы и можно сосредоточиться на выполнении непосредственных обязанностей.

Отчет по просрочкам исполнения. Отчет по просрочкам переадресации и регистрации обращений

В своей деятельности УРОГ занимается в том числе и сбором информации о просрочках при рассмотрении, регистрации и переадресации обращений органами исполнительной власти. Данная информация учитывается при подсчете KPI руководителя ОИГВ.

Ранее, для выявления просрочек организовывались выездные проверки в ОИГВ, так как прямого доступа к журналу регистрации департамента у УРОГ нет.

С вводом СЭД ОГ были реализованы 2 отчета:

• Отчет по просрочкам исполнения обращения.
  Выводит список контрольных обращений по всем (или по конкретному) ОИГВ ВО, в которых:

  • Дата ответа по вопросу больше общего срока исполнения обращения.

  • Дата ответа по вопросу больше срока исполнения, с учетом дополнительных 30 дней, если обращение стоит на дополнительном контроле.

• Отчет по просрочкам регистрации и переадресации обращения.
  Выводит список контрольных обращений по всем (или по конкретному) ОИГВ ВО, в которых:

  • Дата регистрации в текущей карточке ОГ больше даты поступления более 3-х рабочих дней.

  • Дата регистрации в текущей карточке больше даты перенаправления в первичной карточке (поступившей из иного ОИГВ) более 3-х рабочих дней.

  • Дата перенаправления в иной ОИГВ (дата отправки на вкладке «Направлен» текущей карточки) больше даты регистрации на более 7-ми рабочих дней.

  • Дата перенаправления в иной ОИГВ (дата отправки на вкладке «Направлен» текущей карточки) больше даты перенаправления в первичной карточке (поступившей из иного ОИГВ) более 10-ти рабочих дней.

  • Заполнено поле «E-mail» и стоит галочка «Дать ответ по e-mail» и Дата перенаправления в иной ОИГВ (дата отправки на вкладке «Направлен» текущей карточки) меньше даты создания связанной карточки реестра, либо связанная карточка реестра выдачи отсутствует. Реестр выдачи – служит для автоматизированной отправки ответа в форме электронного документа на E-mail заявителя.

При этом ведется учет не только в рамках контрольности обращения, но и вопросов. В СЭД ОГ детализация контроля может быть на уровне конкретных вопросов.

Также учитываются только письменные обращения и не учитываются обращения, стоящие на долговременном контроле.

После реализации указанных отчетов и получения первичной статистики по итогам 2019 года, Заказчиком (УРОГ) были выявлены дополнительные факты просрочек, которые просто невозможно было определить, при проведении выездных проверок. Особенно это касается соблюдения сроков в части регистрации и переадресации обращений.

Особенности проекта

Проект был реализован в формате технологических работ по конвертации платформы АСЭД на платформу DIRECTUM версии 5.7.1, с переносом системы в закрытый контур.

На следующем этапе проекта были выполнены работы по удалению лишней информации (документы, задачи, задания), а также модулей, не относящихся к обращениям граждан.

Далее производились работы по развитию системы, в части разработки/доработки дополнительных модулей и бизнес-логики. Одновременно с этим выполнялась адаптация пользовательского интерфейса под web-клиент.

За 2 месяца реализации проекта организовано электронное взаимодействие всех органов исполнительной государственной власти области. В их числе:

• Губернатор и все его заместители.
• Руководители всех ОИГВ ВО.
• Более 100 делопроизводителей, из них 15 делопроизводителей-контролеров УРОГ
• Исполнители в департаментах – более 200 человек

В системе работает порядка 350 человек.

Результаты

СЭД ОГ стала фактически первой системой документооборота Вологодской области, которая обеспечивает работу пользователей исключительно в веб-клиенте. Данный факт очень важен, так как это позволяет выполнить требования Правительства РФ по импортозамещению и потенциально обеспечить безболезненный переход пользователей на свободное ПО, что было подтверждено по итогам проекта – никаких проблем в функционировании системы, при использовании на Linux-рабочих станциях не наблюдается.

Продолжаются работы по «изоляции» системы внутри локальной сети Заказчика. На текущем этапе система находится внутри локальной сети и доступна только сгенерированным в ней пользователям. Следующим этапом будет ограничен доступ на уровне рабочей станции конкретного пользователя, тем самым будет достигнута цель по ограничению количества аттестованных рабочих мест, что существенно сократит затраты на эту статью в региональном бюджете.

90% всех обращений, поступивших в Правительство области, ставится на контроль УРОГ, что позволило значительно улучшить показатели как по срокам исполнения, так и по качеству ответов на обращения граждан.

Обращения, поступающие в ОИГВ ВО, которые находятся «вне поля зрения» УРОГ также контролируются, посредством формирования отчетов по просрочкам. Реализация указанного функционал значительно разгрузило контролеров УРОГ, т.к. нет необходимости в проведении выездных проверок – вся информация по исполнению содержится в отчетах. Отчеты, в свою очередь, являются механизмом, дисциплинирующим исполнителей в ОИГВ ВО, т.к. влияют на формирование показателя KPI руководителя ОИГВ.

За счет доработок функционала системы удалось полностью отказаться от «Канцелярии» - в системе нет модуля «Канцелярия» как факт.

Количественные показатели по системе – не изменились, т.к. модуль «Обращения граждан» внедрен достаточно давно. Большее влияние, конечно оказали механизмы, ускорившие и упростившие работу Делопроизводителей и Исполнителей в системе в качественном выражении:

• Потоковый ввод ответов на обращения в систему – позволил ускорить операцию прикрепления ответов к карточке обращения в 2 раза.

• Автоматическое формирование сопроводительных писем из шаблонов – сокращает время на обработку одного письма более чем на 10 минут.

• Отправка уведомлений и ответов на почту Заявителям экономит бумагу и время на подписание документов Руководителем, а также освобождает от необходимости отправки документов по почте.
  В целом, объем обращений, по которым требуется ответ в форме электронного документа из года в год увеличивается, самим Заявителям удобнее работать с подобным видом документа. Это подтверждается тем фактом, что объем обращений, полученных в электронном виде и загруженных в систему автоматически (порталы, сайты, МЭДО) составляет порядка 60-70% от числа всех обращений.

• Автоматический обмен внутри системы, между автоматизированными организациями, позволяет выполнить переадресацию в иной орган за 15-30 минут, без использования бумажных носителей.

• Автоматическая рассылка уведомлений по упреждающему контролю 2 раза в сутки, позволяет специалистам приемных Заместителей Губернатора и руководителей департаментов понять по каким обращениям требуется провести запрос статуса исполнения, для недопущения просрочки, не погружаясь в детальное изучение справочников и фильтровывания данных карточек – система делает это самостоятельно.

Проект в цифрах

• Зарегистрировано 3000 обращений граждан за первый месяц работы по всем ОИГВ ВО.
• Из них 1000 зарегистрировано в Правительстве и 900 поставлено на контроль.
• 2100 ответов и уведомлений направлено на E-mail Заявителей в электронном виде.
• Работает 10 руководителей высшего уровня, в том числе Губернатор области.
• В системе работает 350 пользователей.

Состав команды проекта

Со стороны Исполнителя:

• Куратор проекта: Старков Дмитрий Юрьевич
• Руководитель проекта: Шикин Алексей Николаевич
• Разработчик: Виниченко Евгений Вадимович

Со стороны Заказчика:

• Куратор со стороны функционального Заказчика: Секарева Лариса Владимировна
• Куратор со стороны Заказчика: Бородин Владимир Николаевич
• Руководитель проекта: Никитина Вера Анатольевна
• Консультант: Хрисанфов Федор Владимирович